Роль правительства

[Автор вкладок 17.4 и 17.6  Мацей Внук, Польша. Автор вкладки 17.1 Тодор Тагарев]

Легитимность всех правительств в конечном счете зависит от доверия общества к их способности эффективно и экономно выполнять работу, которая приносит общественную пользу (в этом случае, обеспечивать оборонную способность), и беречь доверие общества. Если же использовать общественную пользу в частных интересах, то коррупция будет подрывать такую способность. Поэтому в интересах правительств возглавлять борьбу с коррупцией. Чтобы быть эффективными, меры борьбы с коррупцией должны дополнять более широкие стратегии реформ, в частности, такие, как введение Системы планирования, программирования и бюджетирования (СППБ), с общей целью привить добропорядочность процессу принятия решений. Нужна готовность следовать лучшим образцам передового опыта в обеспечении прозрачности и подотчетности, в частности, путем предоставления своевременной информации руководству оборонного ведомства, парламенту и общественности. Также нужно иметь механизмы внутреннего контроля, которые бы дополнялись легко применяемыми административными санкциями, чтобы влиять на нарушения в тех случаях, когда криминальное преследование будет неуместным или непропорциональным. Поскольку методы современного оборонного менеджмента нуждаются в существенном делегировании полномочий и ответственности, то большое значение имеет воспитание профессиональных качеств и традиций честной государственной службы у соответствующих гражданских и военных кадров. Опыт свидетельствует о том, что, при наличии достаточного лидерства и внимания, министерство обороны и вооруженные силы могут показать положительный пример для наследования остальным государственным структурам и обществу.

Коррупционные риски

Основные сферы деятельности, которым больше угрожает коррупция, хорошо известны. Эти сферы предусматривают наибольшие возможности для прямого распределения бюджета: закупка вооружения, военной техники, горючего, продовольствия и других предметов обеспечения, строительство инфраструктуры и коммунальные расходы, а также проекты научных исследований и разработка новых технологий. Другой сферой с высоким коррупционным риском является утилизация избыточной техники и имущества, которая может быть передана в гражданский сектор по цене, гораздо меньшей их настоящей стоимости. Также сферы распределения и приема/направления чего-либо связаны со значительными коррупционными возможностями: обеспечение жильем, отбор на обучение (особенно, за границей) и направление в командировку (особенно, в высоко оплачиваемые миссии за границей). В призывных системах чрезвычайно высокий риск коррупции характерен для предоставления отсрочек от призыва или направления служить в менее трудные и опасные места службы. Наконец, злоупотреэти связи, многие новые демократические государства ввели варианты разработанной в США Системы планирования, программирования и бюджетирования (СППБ).
Ключевым элементом СППБ является программирование, объединяющее выделение ресурсов с планированием на  среднесрочную перспективу (обычно на пять лет) и показывающее, каким образом и какие исходные данные должны  обеспечить достижение требуемого результата. Затем программные решения будут механически определять вопросы формирования и выполнения бюджета. Перемещение концентрации внимания относительно вопросов выделения ресурсов от процесса бюджетирования к процессу программирования усиливает целостность системы. Программирование предусматривает намного больший круг участников дискуссии относительно выделения ресурсов и улучшает внутреннюю прозрачность. Такое пятилетнее окно программирования позволяет лучше оценить влияние выделения ресурсов, чем  одно-двухлетний бюджет. Ответственность за выделение ресурсов и подотчетность за полученные результаты сосредоточивается на менеджерах программ, которые подают предложения на рассмотрение руководящего органа – Комиссии программного контроля, в которую входят представители широкого круга должностных лиц, ответственных за вопросы формирования и имплементации военной политики (и финансов). Это отменяет монополию, которую финансовые департаменты часто имеют в бюджетно-концентрированных системах, где они обычно играют ведущую роль как в  формировании бюджетов, так и в распределении выделенных ресурсов, причем, не совсем прозрачным путем.
Нормативные и организационные процедуры должны обеспечивать упорядоченный переход от целей оборонной политики и долгосрочных планов к оборонным программам, а затем – от программ к бюджетам и их имплементации. Во Вставке 17.1 предлагается пример организационного решения с целью гарантирования соответствия краткосрочных планов, включая и оборонный бюджет, и исполнительной деятельности оборонным программам, чтобы таким образом обеспечить целостность процесса ресурсного менеджмента.

Кадровый менеджмент

Ценнейшим ресурсом оборонной системы является человеческий ресурс, однако кадровый менеджмент часто бывает очень субъективен. Эта субъективность больше всего проявляется в тех системах, где командиры играют ключевую роль в каждом важном кадровом решении. Переход к более централизованной системе кадрового менеджмента может существенно улучшить целостность и подотчетность соответствующего процесса. Это требует определенных усилий по стандартизации оценки прохождения службы более объективными характеристиками и применению хорошо регламентированных аттестационных комиссий для рассмотрения кандидатов на повышение или для отбора на важные назначения (например, высшее командование или высшее профессиональное образование). Назначение на высшие или очень престижные должности, как, например, высшие командные должности, долгосрочное обучение за границей и позиции, требующие высшего уровня доверия и ответственности, должны быть под личным контролем министра. Высшая аттестационная комиссия в составе высших военных руководителей и высших гражданских государственных служащих может способствовать обеспечению прозрачности и объективности принятия кадровых решений. А более централизованная система также может улучшить контроль и сократить риск коррупции в таких процессах, как вступительные экзамены в военные учебные заведения, призыв и отсрочки от призыва на военную службу.

Вооружение, логистика и инфраструктура

Это, пожалуй, сфера самого высокого коррупционного риска, поскольку здесь присутствуют значительные объемы средств, предназначенных для закупок, обеспечения эксплуатации техники и вооружения и содержания инфраструктуры. Для обеспечения соответствия закупок реальным оперативным нуждам важно иметь жесткий контроль и пересматривать весь процесс определения требований: от определения общих оперативных потребностей до технических спецификаций, тендерной документации и контроля качества поставленной продукции. Чтобы обеспечить незатратность и справедли-
вость системы, важно обеспечить добропорядочность в функционировании состязательной системы, включающей определение тендерных условий, победителя тендера и подготовку проекта контракта.
Размещение информации о будущих и текущих закупках в Интернете имеет положительное влияние на улучшение прозрачности и способствует реальной конкуренции. Закупки “у одного исполнителя”, т.е. закупка без состязания за контракт, должны быть строго ограничены.
Нормативно-правовая база и тендерные комитеты могут играть важную роль в воспитании добропорядочности путем содействия внутренней прозрачности для основных участников. Специальные правила должны определять требования к членам тендерных комитетов относительно обнародования случаев конфликтов интересов и отказа от участия в подобных решениях и сделках. Для обеспечения лучшего применения таких предохранителей также может быть полезно ограничивать количество ответственных за закупки лиц и тендерных комитетов. Информация о предыдущих нарушениях со стороны участников тендера и возможное их внесение в черные списки тоже может помочь в обеспечении добропорядочности во время проведения процедур (см. Вставку 17.2).
Утилизация избыточной техники и объектов инфраструктуры представляет дополнительные вызовы для добропорядочности. В этом случае вызов состоит в том, чтобы точно оценить, является ли определенный предмет действительно избыточным или нет, и если ответ положительный, то какой будет стоимость избыточного имущества. Открытые аукционы с надлежащим уровнем прозрачности, организованные для продажи избыточного имущества, могут помочь министерству обороны получить максимально возможные средства за это имущество. Страны со значительными объемами избыточного имущества могут создавать специализированные департаменты для управления процессом передачи или утилизации, чтобы таким образом забрать у министерства обороны роль организатора аукционов.

Инспектирование и аудит

Эффективная система инспектирования и аудита играет важную роль в сдерживании потенциальной коррупции путем обеспечения возможности для выявления и наказания. Даже при отсутствии коррупции, они являются важными инструментами обеспечения эффективного и экономичного использования ограниченных ресурсов и добропорядочности в системах оборонного менеджмента и принятия решений. Инспектирование и аудит могут включать как проверку на предмет законности, наподобие того, что обычно выполняют контрольно-ревизионные органы, так и проверку аудиторскими структурами вопросов нерасходности, эффективности и добропорядочности соответствующих процессов. Меры укрепления систем инспекции и аудита могут включать увеличение численности и профессиональной подготовки инспекторов, усовершенствование процедур и увеличение полномочий, а также лучшее использование технологий.

…Полный текст этой главы смотрите в прикрепленном ниже файле.